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日本應急管理信息系統(tǒng)建設模式及借鑒
作為僅次于美國的世界第二大經濟體，為了應對各種可能的突發(fā)公共事件，日本各級政府采取了各種行之有效的措施，比如完善相關的立法，修建水庫和整治堤防，對建筑物進行抗震處理，建立危機管理體制等，都取得了理想的成效。
十分值得關注的是，日本在突發(fā)公共事件應急信息化發(fā)展方面，不僅建立起了完善的應急信息化基礎設施，而且，在長期的應急實踐中，積累起了豐富的利用現(xiàn)代信息技術實現(xiàn)高效應急管理的經驗，為我國各級政府學習和借鑒提供了寶貴的財富。
一、防災通訊網絡
在突發(fā)公共事件應急信息化發(fā)展方面，日本政府從應急信息化基礎設施抓起，建立起覆蓋全國，功能完善、技術先進的防災通訊網絡。
在經歷了"阪神大地震"的浩劫后，日本政府深刻地認識到，防災信息化建設在應急過程中的極端重要性。為了準確、迅速地收集、處理、分析、傳遞有關災害信息，更有效地實施災害預防、災害應急以及災后重建，日本政府于1996年5月11日正式設立內閣信息中心，以24 小時全天候編制，負責迅速搜集與傳達災害相關的信息，并把防災通訊網絡的建設作為一項重要任務。
目前，日本政府基本建立起了現(xiàn)今發(fā)達、完善的防災通訊網絡體系，包括：以政府各職能部門為主，由固定通訊線路（包括影像傳輸線路）、衛(wèi)星通訊線路和移動通訊線路組成的"中央防災無線網"；以全國消防機構為主的"消防防災無線網"；以自治體防災機構和當?shù)鼐用駷橹鞯亩嫉揽h府、市町村的"防災行政無線網"；以及在應急過程中實現(xiàn)互聯(lián)互通的防災相互通訊用無線網等。此外，還建立起各種專業(yè)類型的通訊網，包括水防通訊網、緊急聯(lián)絡通訊網、警用通訊網、防衛(wèi)用通訊網、海上保安用通訊網以及氣象用通訊網等。
二、專用無線通訊網
由于自然地理的原因，加上無線通信技術的廣泛普及，日本的防災通訊網絡基本依托無線通信技術。專門用于災害對策的無線通訊網絡包括中央防災無線網、消防防災無線網、都道府縣防災行政無線網以及市町村防災行政無線網等。
1、中央防災無線網
"中央防災無線網"是日本防災通訊網的"骨架網"。它的建設目的在于：當發(fā)生大規(guī)模災害時，或因電信運營商者線路中斷，或因民眾紛紛撥打查詢電話而造成通信線路擁塞，甚至通信癱瘓時，則以這一網絡接收與傳輸緊急災害對策總部、總理官邸、指定行政機關以及指定公共機關等的災害數(shù)據(jù)。中央防災無線網由固定通信線路（包含影像傳輸線路）、衛(wèi)星通信線路、移動通信線路所構成。
2、消防防災無線網
消防防災無線網屬于連接消防署與都道府縣的無線網。這一無線網由地面系統(tǒng)與衛(wèi)星系統(tǒng)所構成：（1）地面系統(tǒng)。以電話或傳真通報全國都道府縣之外，也用于收集與傳達災害信息。（2）衛(wèi)星系統(tǒng)(地區(qū)衛(wèi)星通信網路)。這是連接消防署及全國約4200個地方公共團體的衛(wèi)星通信網路，以電話或傳真通報都道府縣和市町村及消防總部，還可用于個別通信以收集與傳達災害信息(包括影像信息)，并可充實防災通信體制，以彌補地面系統(tǒng)功能的不足。
3、防災行政無線網
防災行政無線網分為都道府縣和市町村兩級，用于連接都道府縣和市町村與指定行政機關及其有關防災當局之間的通信，以收集和傳遞相關的災害信息。
目前市町村級的防災行政無線網已延伸到街區(qū)一級，通過這一系統(tǒng)，政府可以把各種災害信息及時傳遞給家庭、學校、醫(yī)院等機構，成為災害發(fā)生時重要的通信渠道和手段。
4、防災相互通訊網
為解決出現(xiàn)地震、颶風等大規(guī)模災害的現(xiàn)場通信問題，日本政府專門建成了"防災相互通訊網"，可以在現(xiàn)場迅速讓警察署、海上保安廳、國土交通廳、消防廳等各防災相關機關彼此交換各種現(xiàn)場救災信息，以更有效、更有針對性地進行災害的救援和指揮。
目前，這一系統(tǒng)已被引至日本的各個地方公共團體、電力公司、鐵路公司等。
三、現(xiàn)代信息通信技術的應用
日本是世界上信息通信技術最為發(fā)達的國家之一，信息通信技術在突發(fā)公共事件應急中的應用方面同樣在了國際的前列。
1、移動通信技術的應用
日本是世界移動通信應用的大國，手機普及率非常高。日本SGI等公司開發(fā)出一種在自然災害發(fā)生后確認人身安全的系統(tǒng)，這一系統(tǒng)的功能由可以上網并帶有全球定位功能的手機來實現(xiàn)。中央和地方救災總部通過網絡向手機的主人發(fā)送確認是否安全的電子郵件，手機主人根據(jù)提問用手機郵件回復。這樣，在救災總部的信息終端上就會顯示每一個受害者的位置和基本的狀況，對做好災害緊急救助工作十分有幫助。
2、無線射頻識別技術的應用
無線射頻識別技術在日本的應用已較為廣泛，在防災救災中的應用也較為成熟。譬如，在發(fā)生災害時，在避難的道路路面上貼上無線射頻識別標簽，避難者通過便攜裝置可以清楚地知道安全避難場所的具體位置；又如，如果有人被埋在廢墟堆里不能動彈或呼救的話，內置無線射頻識別標簽的手機會告訴搜救人員被埋者所處的具體位置，使搜救者能以最快的速度展開營救。
此外，無線射頻識別標簽還可以實現(xiàn)人和物、人和場所的對話。在救援物資上貼上這種標簽，就可以把握救援物資的數(shù)量，根據(jù)每個避難所的人數(shù)發(fā)放物資，盡可能地做到合理分配。還有一個重要的應用是，當無法辨認傷員或死者的身份時，可以通過其身上攜帶的無線射頻識別標簽獲得相關的信息，以準確地判別身份。這一點，在重大災害應對處理時有著重要的作用。
3、臨時無線基站的應用
當出現(xiàn)強烈地震、海嘯等嚴重自然災害時，無線基站很容易遭到破壞，從而使移動通信系統(tǒng)處于癱瘓狀態(tài)。為了在緊急狀態(tài)下仍能發(fā)揮移動通信的作用，日本的相關公司開發(fā)出了可由摩托車運載，能充當臨時無線基站的無線通信裝置，解決移動通信的信號傳輸問題。
這種"基站"可以接受受害者的手機信號，確認他們的安全情況，并把相關情況通過這一裝置傳遞給急救車上的救護人員。這種裝置用充電電池可以連續(xù)工作4小時，而且摩托車可為充電電池充電，電波傳輸范圍直徑可達1公里，基本能滿足現(xiàn)場通信的迫切需要。
4、網絡技術的應用
在地震發(fā)生前迅速作出預報，對采取有效應對措施意義十分重要。日本氣象廳已開始利用網絡技術實現(xiàn)"緊急地震迅速預報"，以減輕受災程度。具體說來，就是把家庭和辦公室的家電產品、房門等和因特網連接起來，由電腦自動控制，當?shù)卣鹩嫴蹲降秸鹪吹目v波以后，可在3－5秒后發(fā)布緊急預報，系統(tǒng)接到緊急地震迅速預報以后，能即刻自動切斷火源。一般來說，離震源數(shù)十公里至上百公里的地方地震橫波大約30秒左右才到。這樣，在地震發(fā)生前的30秒內離震源較遠的地方可提前采取對策，從而可以有效減輕由地震造成的損失。目前，這一系統(tǒng)正在全國范圍內推廣應用。
與此同時，網絡技術在建筑物減震方面也開始一顯身手。日本大成建設公司正嘗試應用網絡技術最大限度地減少地震給建筑物造成的損壞。他們在建筑物樓頂或離大樓較近的地方安裝感知器，在建筑物和地面之間安裝被稱為"調節(jié)器"的伸縮裝置和橡膠等。當感知器一感知到地震引起的建筑物搖晃，便通過網絡直接把詳細數(shù)據(jù)傳輸給計算機，計算機根據(jù)搖晃程度控制通往"調節(jié)器"的電流，調整伸縮程度，減輕大樓的搖晃程度，從而對建筑物起到減震作用。
另外，應用網絡技術的救助機器人也已在各種災害救助中發(fā)揮越來越重要的作用。比如利用飛行機器人搭載全球定位系統(tǒng)，制成無人監(jiān)測臺風和地震災害的系統(tǒng)，可有效預測風災和震災。今后，能夠接受救災總部指揮，能與救助者進行通信聯(lián)絡的新型機器人，將會在地面、空中和室內的救災中發(fā)揮越來越重要的作用。
四、突發(fā)公共事件應急信息化建設的成效
日本政府在最近十來年中大力度地推進突發(fā)公共事件應急信息化的建設，所取得的成效是十分顯著的，這點可從政府在發(fā)生于1995年的阪神大地震以及2003年的本州島東北地區(qū)地震所作出的不同反應得到印證。
1、阪神大地震的教訓
阪神大地震于1995年1月17日清晨5時46分發(fā)生。35分鐘后，氣象廳才給國土廳發(fā)出神戶6級地震的傳真（后改為7級），等到國土廳的人看到這份傳真時，地震已經過去1個多小時。當國土廳的報告送達首相官邸時已經是地震后5小時了。首相官邸在災難的危急關頭成了"信息的空白地帶"，也就根本談不上如何發(fā)揮政府中樞決策指揮機構的功能了。
因為信息不通暢造成的后果十分嚴重，不僅內閣安全保障室在緊急關頭未能及時有效地發(fā)揮中央政府應急管理中樞機構的作用，而且日本政府反應遲鈍，措施不當，把7級大地震當作一般的災害來處理，最終導致6000多人死亡及失蹤，受傷人數(shù)高達4萬多，房屋損壞近25萬幢，是日本自1923年關東大地震以來受災損失最大的一次，引起了公眾輿論的強烈指責。
2、本州島地震的成效
2003年5月26日傍晚，本州島東北地區(qū)發(fā)生里氏7級地震。由于準備就緒，一系列的應對措施開始啟動：地震一發(fā)生，一系列可能受地震災害影響的相關活動隨即停止：北地區(qū)新干線列車自動停止運行；東北電力公司建在宮城縣女川和牡鹿兩町交界處的核發(fā)電站正在運轉的發(fā)電機自動關機；災情嚴重的巖手縣和宮城縣內的水泥、煉油、造紙等工廠生產線自動停止運轉；東北地區(qū)乃至關東地區(qū)的家庭煤氣在自控儀的作用下自動關閉。
地震發(fā)生1-2分鐘后，電視畫面隨機出現(xiàn)東北地區(qū)發(fā)生地震的消息，從電視臺預先架在樓頂?shù)臄z像機拍下的錄像可見震中城鎮(zhèn)大片房屋搖晃，從直升機轉播可見仙臺市一棟小樓起火；警察廳和巖手、宮城、山形等縣警察總部啟動災害警備對策總部，從地方警察機構收集災害信息；防衛(wèi)廳啟動對策總部，按預案要求，了解和掌握情況；陸上自衛(wèi)隊東北方面總參謀部進入非常狀態(tài)，并派人到災區(qū)。
地震發(fā)生6分鐘后，首相官邸危機管理中心就迅速成立了地震對策室；召開了政府各部門主要負責人參加的緊急會議，決定由地震對策室收集相關信息；內閣府、國土交通廳、海上保安廳、總務廳等啟動對策室或聯(lián)絡室。
地震發(fā)生10多分鐘后，宮城縣警察總部的攝像直升機已向首相官邸傳送在空中攝影的災區(qū)圖像了。
震后21分鐘，駐扎在山形縣東根市的日本航空自衛(wèi)隊第6飛行隊和駐扎青林縣八戶市的第9飛行隊等所屬的14架直升機出動，前往震區(qū)觀察事態(tài)；第9飛行隊所屬的直升機發(fā)現(xiàn)巖手縣二戶市發(fā)生火災。
震后1.5小時，日本內閣負責防災的大臣在首相宮邸舉行記者招待會，宣布政府對這次地震判斷：有一些損失，但規(guī)模不大，暫不必啟動中央災害對策總部。
震后2小時，日本防衛(wèi)廳長召集各局局長舉行緊急會議，研究收集的震情和應采取的對策。
與阪神大地震相比，日本政府對本州島地震的反應極為迅速，應對十分有效，造成的損害較為輕微，總共有145人受傷，450座房屋遭受程度不同的損壞，充分顯示了現(xiàn)代化的應急通訊信息系統(tǒng)在突發(fā)公共事件應急中所發(fā)揮的顯著作用。
日本是一個面臨突發(fā)公共事件威脅嚴重的國家，也是世界上應急管理最富成效的國家之一，以至于我國的臺灣省基本"照搬"了它的應急管理體系。日本的應急信息化建設從完善基礎設施建設入手，充分應用各種先進的信息通信技術，構筑起了高效、嚴密、適合實際國情的應急信息化體系，它的經驗和做法，對我們更好地把握應急信息化發(fā)展的方向和趨勢，加快應急信息化發(fā)展的建設步伐不無裨益。
?。ū疚臑榻K省信息化工作領導小組 "江蘇省突發(fā)公共事件應急指揮系統(tǒng)建設項目可行性研究及建設方案"項目階段性成果）
