珠三角身陷行政壁壘叢林 一體化推進(jìn)難度大

　　雖然三大經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)碩果累累，但是珠三角一體化中的深層次矛盾與問題并未真正觸及核心。必須看到，地方行政壁壘正是制約珠三角一體化的主要因素。特別是在跨界產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、環(huán)境保護(hù)與治理等問題上。由于這些深層次問題涉及財(cái)政體制和地方利益，協(xié)調(diào)推進(jìn)難度大。

　　“最后一公里”處的突圍

　　從5月13日開始，珠海、中山公交一卡通率先在珠海、中山的5條公交線路試點(diǎn)運(yùn)行。在這些跨境線路上，兩市居民持本地公交卡，可以在貼有“珠中一卡通”標(biāo)識的公交車上實(shí)現(xiàn)刷卡乘車互認(rèn)，刷卡消費(fèi)優(yōu)惠額度按車輛歸屬地的普通卡執(zhí)行。

　　到5月底，公交卡互通的范圍將推廣到珠中之間的13條跨境公交線路；今后，“珠中一卡通”逐步擴(kuò)大至珠中所有公交營運(yùn)車輛及其他領(lǐng)域，并進(jìn)一步實(shí)施優(yōu)惠卡的刷卡互認(rèn)。

　　除了珠中公交卡互通，兩地還在與澳門等其他周邊城市的相關(guān)部門協(xié)商，希望盡快實(shí)現(xiàn)珠中江、珠港澳公交IC卡的互聯(lián)互通。

　　上述景象作為珠三角一體化進(jìn)程的一部分，發(fā)生在珠海、中山、江門3個城市間互聯(lián)互通中，大背景是珠三角一體化的加速。

　　自2009年4月17日珠中江區(qū)域緊密合作第一次聯(lián)席會議召開以來，短短一年間三市已在交通、旅游、環(huán)境保護(hù)、教育、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域簽署“同城化”合作協(xié)議20多項(xiàng)。公交互通、公積金互貸、醫(yī)?？缡小⑷啬昶被フJ(rèn)等方面的措施正全面落實(shí)，給三地市民的生活帶來了很多實(shí)惠。

　　事實(shí)上，珠中江三地市民所期待的“一體化同城生活”，通過一年時間的實(shí)踐，已經(jīng)真實(shí)上演。

　　對于整個珠三角地區(qū)，一年半前開始實(shí)施的《珠三角發(fā)展綱要》是從交通開始突破的。

　　盡管珠三角早已是高速公路最為密集發(fā)達(dá)的地區(qū)，但是“斷頭路”現(xiàn)象卻比比皆是。為推進(jìn)珠三角一體化，各地政府首先做的事情就集中于城際交通，如撤銷收費(fèi)站、調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，其中廣佛肇收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)已進(jìn)行調(diào)整，珠中江、深莞惠也在逐步進(jìn)行調(diào)整。

　　到目前，廣東方面已統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)珠三角城際軌道交通、高速公路等區(qū)域快速通道網(wǎng)絡(luò)，以推動城際軌道交通同城化發(fā)展，并著力構(gòu)建珠三角統(tǒng)一、快速、便捷的綜合交通運(yùn)輸體系。根據(jù)修編完成的《珠江三角洲地區(qū)城際軌道交通規(guī)劃》，廣珠、廣佛肇、穗莞深、廣惠城際軌道、廣佛城際軌道環(huán)線、廣深港客運(yùn)專線等軌道交通建設(shè)正加快推進(jìn)。

　　打通高速公路中的“斷頭路”，推進(jìn)國道省道“瓶頸”路段改造，推進(jìn)珠三角地區(qū)毗鄰市公共交通互聯(lián)互通，正是珠三角一體化在交通基礎(chǔ)設(shè)施方面“最后一公里”處的攻堅(jiān)，無縫連接尚需時日，而突圍指日可待。

　　三大經(jīng)濟(jì)圈交出首份答卷

　　為貫徹實(shí)施《規(guī)劃綱要》，廣東提出了三步走戰(zhàn)略，即一年開好局，四年大發(fā)展，十年大跨越。珠三角區(qū)域一體化的核心是打造“廣佛肇”、“深莞惠”、“珠中江”三個經(jīng)濟(jì)圈。

　　據(jù)了解，《規(guī)劃綱要》實(shí)施一年來，珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展，改革不斷深入。2009年珠三角地區(qū)GDP達(dá)32105億元，同比增長9.4%；人均GDP達(dá)67321元，同比增長9%，超過目標(biāo)值3.3個百分點(diǎn)；城鎮(zhèn)化水平達(dá)80.29%，超過目標(biāo)值0.19個百分點(diǎn)。28項(xiàng)考核指標(biāo)全部完成目標(biāo)任務(wù)，其中20項(xiàng)超額完成；在廣東省列出的73個重大項(xiàng)目中，已有42個開工建設(shè)，14個取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，17個項(xiàng)目正抓緊推進(jìn)前期工作；相關(guān)規(guī)劃、配套政策及時制定出臺。

　　記者注意到，在廣東省日前召開的珠三角貫徹落實(shí)《規(guī)劃綱要》工作會議上，不是9個城市一一匯報(bào)各自城市的落實(shí)情況，而是廣佛肇、深莞惠、珠中江三大經(jīng)濟(jì)圈的牽頭城市官員“代表匯報(bào)”。

　　這種反常規(guī)的形式，凸顯的其實(shí)就是廣東省珠三角一體化的實(shí)現(xiàn)路徑：廣佛肇、深莞惠、珠中江三大經(jīng)濟(jì)圈要首先一體化。在2009年上半年，廣東省委、省政府就明確了三大經(jīng)濟(jì)圈的格局，使珠三角的一體化路徑更為清晰。

　　面對開局良好成效初見的成績單，廣東再次明確了三大城市圈的定位。

　　廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈，要在進(jìn)一步完善中心城市功能和增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)整體實(shí)力的基礎(chǔ)上，形成以廣州為核心，多中心、梯度式的組合式發(fā)展格局；深莞惠經(jīng)濟(jì)圈要優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，提升城市綜合服務(wù)水平，促進(jìn)要素集聚和集約化的發(fā)展，提高核心競爭力和輻射帶動力，形成以深圳為核心，東莞、惠州為節(jié)點(diǎn)，重要發(fā)展廊道為依托的多中心鼎足發(fā)展格局；珠中江經(jīng)濟(jì)圈要提高產(chǎn)業(yè)和人口的集聚能力，增強(qiáng)要素集聚和生產(chǎn)服務(wù)功能，優(yōu)化城鎮(zhèn)體系和產(chǎn)業(yè)布局，形成以珠海為核心，多中心競合深入的空間格局。

　　廣東省長黃華華強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化廣州、深圳和珠海作為牽頭城市的責(zé)任意識和使命意識，在推動一體化的過程中，切實(shí)發(fā)揮示范、輻射和帶動作用。

　　一年開好局的任務(wù)完成了，“四年大發(fā)展”接踵而來。廣東高層提出，必須圍繞加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式這一核心，全面部署、重點(diǎn)推進(jìn)。目標(biāo)是力爭到2012年珠三角地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施一體化，初步實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，到2020年實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)全面融合，各種資源優(yōu)化配置，發(fā)展格局科學(xué)合理，競爭力和輻射力進(jìn)一步加強(qiáng)。

　　廣東省委書記汪洋指出，衡量“四年大發(fā)展”的成果，不僅要看珠三角地區(qū)有沒有涌現(xiàn)一批“單打冠軍”，更重要的是看整個珠三角地區(qū)有沒有打造成“團(tuán)體冠軍”。

　　作為當(dāng)前推進(jìn)珠三角一體化工作的重中之重，廣東省政府剛剛通過了“珠三角地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等五個一體化規(guī)劃”。提出繼續(xù)以廣佛同城化為示范，以基礎(chǔ)設(shè)施一體化為突破口，扎實(shí)推進(jìn)三大經(jīng)濟(jì)圈深度合作，努力推動珠三角地區(qū)從“城市經(jīng)濟(jì)”向“區(qū)域經(jīng)濟(jì)”發(fā)展、從城市“單打獨(dú)斗”向“協(xié)同作戰(zhàn)”轉(zhuǎn)變。

　　該規(guī)劃還列出了珠三角地區(qū)未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和重點(diǎn)，包括現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等五大領(lǐng)域和30個產(chǎn)業(yè)的“530”產(chǎn)業(yè)體系，明確要按照“引導(dǎo)增量、優(yōu)化存量”的思路，培育發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化提升現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)，整合優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，構(gòu)造珠江口東岸的知識密集型產(chǎn)業(yè)帶、珠江口西岸的技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)帶、珠三角沿海的生態(tài)環(huán)保型重化產(chǎn)業(yè)帶，形成“A”字形產(chǎn)業(yè)空間總體布局。

　　另外，珠三角要大力推進(jìn)構(gòu)建低碳生態(tài)化、高效能、高品質(zhì)的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)模式、統(tǒng)籌建設(shè)產(chǎn)業(yè)環(huán)境調(diào)控等體系，逐步推進(jìn)各市之間基本公共服務(wù)制度和機(jī)制的對接。

　　行政區(qū)劃成為攔路石

　　珠三角一體化雖然碩果累累，但是珠三角一體化中深層次的矛盾并未真正觸及，也就是說，珠三角一體化路程尚未達(dá)到核心地帶。

　　經(jīng)濟(jì)圈城市間的“斷頭路”打通了，城際軌道開工了。然而“一河之隔就要算長途，話費(fèi)一下子就翻了近3倍”的城際割裂，跨市醫(yī)療不能使用醫(yī)保卡的難處，道路收費(fèi)不統(tǒng)一等等，事實(shí)上抵消著“同城化”的努力。不能否認(rèn)的是，不僅有同城“不同”的限制，而且珠三角九市也是層層設(shè)卡，畫地為牢的問題相當(dāng)突出。

　　三個經(jīng)濟(jì)圈代表城市官員在分析目前區(qū)域一體化面臨的現(xiàn)實(shí)困境時，對此毫不諱言：

　　在廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈，首先是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等方面的整合和對接難度大；其次，行政區(qū)劃壁壘雖有所弱化，但未完全打破，區(qū)域內(nèi)資金、技術(shù)、人才、信息等要素流動有待進(jìn)一步加強(qiáng)；再次，惠及民生的公共事務(wù)和社會管理合作仍須進(jìn)一步深化，衛(wèi)生資源共享、就業(yè)合作力度還要加大。

　　珠中江經(jīng)濟(jì)圈同樣面臨一體化進(jìn)程偏慢的問題。雖然已經(jīng)簽訂了25項(xiàng)專項(xiàng)協(xié)議，但由于各市情況不同，需協(xié)調(diào)的工作較多，具體工作推進(jìn)步履緩慢。另外，珠中江總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于廣佛肇和深莞惠經(jīng)濟(jì)圈；珠海作為核心城市，GDP卻落后于中山、江門，其輻射帶動功能偏弱。

　　深莞惠在合作方面存在“瓶頸”和“各自為政”的問題。這包括三市在發(fā)展規(guī)劃、政策標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)水平等方面的側(cè)重點(diǎn)各有不同，存在重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局同質(zhì)化以及無序競爭等問題；三市統(tǒng)一的區(qū)域市場體系尚未建立，未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的登記監(jiān)管和信息共享，在區(qū)域內(nèi)人才、資本、資源跨城流動等方面還存在一定限制；三市推進(jìn)一體化發(fā)展的體制機(jī)制障礙仍未完全消除，在重點(diǎn)事項(xiàng)上的推進(jìn)力度不一等。

　　必須看到，地方行政壁壘正是制約珠三角一體化的主要因素。特別是在跨界產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、環(huán)境保護(hù)與治理等問題上。

　　由于這些深層次問題涉及財(cái)政體制和地方利益，協(xié)調(diào)推進(jìn)難度大。

　　有專家指出，地區(qū)分權(quán)的發(fā)展模式導(dǎo)致了地區(qū)競爭，直接推動了中國30多年來經(jīng)濟(jì)的快速增長。不過，隨著時間的推移，這也在相當(dāng)程度上形成了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重大阻礙。

　　目前，我國存在的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)雷同、地方保護(hù)、不良競爭、盲目投資上項(xiàng)目、片面追求GDP，資源環(huán)境過度消耗，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放，也與這種制度安排有很大關(guān)系。

　　珠三角不同程度上存在這些問題，對于珠三角九市，由于行政管理體制局限和局部利益驅(qū)動等原因，產(chǎn)業(yè)雷同、同質(zhì)競爭、重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象并不鮮見。

　　可以說，行政區(qū)劃形成的籬笆，阻礙了區(qū)域資源要素的合理流動和優(yōu)化配置，影響了珠三角的整體競爭力。城市群范圍內(nèi)，所有的城市不再是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的中心，只能作為功能性的城市，功能性的每個城市只能承擔(dān)一定的功能，沒有合作的話，城市的發(fā)展會受到影響，沒有腹地就缺乏支撐，因此未來可持續(xù)性就有問題。

　　國家發(fā)改委土地開發(fā)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長肖金成指出，只有合作才能突破地方的利益壁壘。對于珠三角而言，合作有現(xiàn)實(shí)性和迫切性。珠三角是城市群，而且每個城市沒有自己的勢力范圍，腹地是共同的，因此一定要合作才可以共同發(fā)展。